Errori e ritardi/ Come la qualità delle leggi condiziona la nostra vita

di Cesare Mirabelli
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Lunedì 14 Agosto 2017, 00:05

L’inchiesta condotta e pubblicata ieri da questo giornale ha reso evidenti quali siano i punti di crisi della qualità delle leggi, le difficoltà ed i ritardi nella loro attuazione, i danni determinati dalla scarsa chiarezza e dalla confusione della produzione normativa. Rimarrebbe sorpreso da questo rattristante panorama solamente chi considera l’Italia la patria del diritto, fruendo del credito culturale rappresentato dalla tradizione del diritto romano quale base dei diritti moderni, e trova attuale conferma del valore di queste antiche radici nell’attenzione che anche nell’odierna Cina viene dedicata allo studio di quel diritto. 

Al contrario, non rimane affatto sorpreso chi quotidianamente ha a che fare con la ricerca e l’applicazione delle norme, e si imbatte in testi difficilmente intellegibili, a volte contraddittori, sino a perdersi in un labirinto di rinvii a leggi, articoli e commi precedenti, degno delle riviste di enigmistica. Eppure un pregio di ogni legge è la chiarezza del linguaggio, da rendere comprensibile a tutti e privo di ogni espressione superflua o equivoca, e la linearità e completezza di quanto prescrive, anche nel disciplinare il più complesso dei problemi. 
Elementi tanto più rilevanti, se si considera che la scarsa chiarezza e la confusione determinano sicuri danni: non solo alimentano incertezze interpretative che sfociano nella miriade di ricorsi che ingolfano i tribunali, ma, ancor peggio, rendono possibile e non evidente una applicazione arbitraria delle leggi.

Una applicazione arbitraria che è terreno di ritardi, se non di abuso o di corruzione, e può celare interessi di gruppi di pressione. 

Alcune difficoltà sono inevitabili, sia per la maggiore ampiezza e complessità, rispetto al passato, delle attività regolate dal diritto, sia per il moltiplicarsi dei centri di produzione normativa: atti internazionali, regolamenti e direttive dell’Unione europea, leggi nazionali, decreti legge e decreti legislativi adottati dal Governo, leggi regionali. A tutto ciò si aggiunge la regolazione dettata, in singoli settori, dalle autorità indipendenti. 

Tuttavia questo non costituisce una giustificazione per la cattiva qualità nella produzione di norme da parte del legislatore. La principale funzione del Parlamento, titolare del potere legislativo, è appunto quella di approvare le leggi, che, dopo la costituzione hanno il primato nelle fonti del diritto e si impongono ad ogni altra. Il Parlamento ha l’investitura democratica ed il potere di far leggi, in rappresentanza del corpo elettorale; ha anche il dovere politico di produrre leggi che non solamente rispondano al bene comune, secondo l’indirizzo politico che si è affermato con le elezioni, ma anche leggi che siano di buona qualità. Da esse dipende la regolamentazione dei diritti e dei doveri dei cittadini, la disciplina dei loro rapporti di famiglia, degli assetti patrimoniali, delle loro attività individuali, lavorative, professionali, di impresa. In definitiva molti aspetti della vita di ogni giorno. E ancora, dalle leggi dipende la organizzazione e il buon andamento delle pubbliche amministrazioni, il cui funzionamento condiziona tanta parte delle attività degli individui e delle imprese. 
Allora è da attribuire al Parlamento la responsabilità esclusiva della qualità della legislazione , o ne è coinvolto il Governo ? Difatti il maggior numero delle leggi approvate dal Parlamento è di iniziativa governativa; il Governo segue il procedimento legislativo e si esprime su ogni emendamento proposto dai parlamentari, che spesso condiziona ponendo la fiducia nell’approvazione della legge o di un emendamento. Inoltre, il Governo è dotato di strumenti che possono essere ben usati per dare una accettabile veste tecnica alle scelte politiche espresse da ogni iniziativa legislativa. Nel Ministero della giustizia è incardinato l’Ufficio legislativo che “esamina, promuove ed attua l’attività normativa nazionale”, redige schemi di disegni di legge, emendamenti del Governo ed esprime pareri sui singoli emendamenti nel corso dell’esame da parte del Consiglio dei ministri e in sede parlamentare. Ancora: nella Presidenza del Consiglio dei ministri, il Dipartimento per gli affari giuridici ha funzioni di coordinamento per assicurare la qualità della regolazione. Anche il Parlamento si è dotato di strumenti di verifica e controllo: sia la Camera sia il Senato hanno istituito propri Servizi per valutare la qualità e la chiarezza dei testi normativi. 

Al numero degli apparati e degli strumenti di redazione, verifica e valutazione dei testi legislativi, dal momento dell’iniziativa a quello della approvazione, non sembra che corrisponda, come mostra l’indagine di questo giornale, un risultato soddisfacente. Prenderne atto non significa arrendersi di fronte ad un esito da considerare ineluttabile. Al contrario, richiede un nuovo impegno, corrispondente alla posta in gioco: la qualità della legislazione condiziona la vita e gli interessi quotidiani dei cittadini, e può offrire un contesto favorevole o avverso allo sviluppo economico. 

Alcuni rimedi sono di carattere politico, altri di carattere tecnico. Se ne possono ricordare alcuni: evitare la produzione legislativa frammentata, spesso adottata in risposta a mutevoli atteggiamenti dell’opinione pubblica, per tendere invece verso una disciplina sistematica e stabile nel tempo, sino a concentrare ogni disciplina di settore in leggi organiche; ridurre il ricorso alla decretazione di urgenza, che comprime l’esame parlamentare, ed assicurare invece tempi certi per l’esame delle iniziative legislative essenziali per l’attuazione del programma di governo; evitare testi normativi “manifesto”, ricchi nella indicazione di finalità ed obiettivi, ma poveri nella parte prescrittiva o che rinviano a successivi provvedimenti; abbandonare la pratica dei maxiemendamenti, che unificano l’intero testo di una legge in un articolo comprendente centinaia di commi, anziché approvarla articolo per articolo, come vuole la costituzione; rendere la doppia lettura, di Camera e Senato, da elemento di ritardo nella approvazione di una legge a strumento di maggiore efficienza del procedimento legislativo e migliore verifica dei contenuti normativi. Alcune soluzioni richiedono circoscritte modifiche ai regolamenti parlamentari, che potrebbero essere adottate anche in questo scorcio di legislatura.

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