Per effetto di quasi 15 anni di blocco del turnover nella Pubblica amministrazione e delle associazioni che vivono ai suoi margini, i confini dell’impiego pubblico sono diventati sempre più porosi. Nessuno sa quale sia il vero perimetro del lavoro pubblico. Ai suoi margini estensivi si può trovare di tutto: imprese con fini di lucro private che hanno il settore pubblico come unico committente, associazioni di genuino volontariato, come pure organizzazioni ibride, collocate a metà tra il volontariato e la ricerca di profitti.
Mentre sono diminuiti i dipendenti pubblici (-9,3%, con una riduzione di quasi 330.000 dipendenti dal 2002 al 2015), oggi c’è sempre più lavoro esternalizzato da enti pubblici a organizzazioni private che da queste commesse traggono linfa vitale e ragion d’essere. Dal lavoro pubblico siamo così passati al lavoro extrapubblico, svolto e spesso regolato da soggetti privati di varia natura, alquanto eterogenei tra di loro. Se nell’immediato questi soggetti possono sopperire alle carenze di personale e alle inefficienze della PA, a lungo andare ostacolano la formazione di personale pubblico all’altezza dei suoi compiti e pongono in essere potenti gruppi di interesse contro la modernizzazione della macchina dello Stato, perché un’amministrazione più moderna ed efficiente riduce la domanda di lavoro extrapubblico.
Il caso della sanità, dove fioriscono le cooperative che forniscono servizi infermieristici, è emblematico. Mentre la quota di spesa sanitaria per dipendenti è scesa dal 2002 al 2016 di quasi il 5% (passando dal 35% al 30,8% della spesa complessiva), è aumentata quasi nella stessa misura la spesa per beni e servizi convenzionati (passata dal 17% a oltre il 20% del totale) utilizzata, in molti casi, per remunerare il lavoro esternalizzato.
Anche la protezione sociale sta vivendo un simile fenomeno. I dipendenti dell’Inps sono oggi 27.990, meno di quelli del solo Inps a fine 2011, prima dell’incorporazione di Inpdap ed Enpals. L’istituto perde quasi 100 dipendenti al mese. Eppure continua a vedersi assegnare nuovi compiti “senza oneri aggiuntivi per la finanza pubblica”: dall’uscita anticipata dal lavoro (Ape), al reddito di inserimento (Rei), fino al premio alla nascita. Al contempo aumenta la spesa per personale convenzionato (cresciuta del 15% nel 2017 per raggiungere 85 milioni) e per intermediari esterni chiamati ad assolvere funzioni che, almeno in parte, potrebbero essere svolte direttamente dall’Istituto.
Anche i Comuni delegano molte funzioni a enti esterni. Per esempio, a seguito dell’introduzione della prima misura nazionale di contrasto alla povertà, il Rei, l’Inps si è sentito spesso chiedere dai Comuni di abilitare le cooperative sociali, che operano per conto di questi enti locali, alla trasmissione diretta delle domande. Ma l’Inps non può aprire le proprie banche dati a soggetti esterni alle amministrazioni pubbliche interessate, quindi lo scambio di informazioni è più complesso e rischia di allungare i tempi delle istruttorie. In questi casi, peraltro, il coinvolgimento di operatori terzi non è affatto “senza oneri aggiuntivi”. Dei 1700 milioni stanziati per il Rei, ben 300 saranno destinati a finanziare queste istruttorie decentrate, fondi che andranno in gran parte a soggetti privati.
Nell’ultima legge di bilancio all’Inps, non è stato concesso di utilizzare, come preventivamente autorizzato dal Mef, risparmi nelle proprie spese di funzionamento per effettuare assunzioni di personale qualificato - aggiuntive rispetto a quelle previste dal concorso per 365 nuovi funzionari - che sarebbero servite per gestire il Rei e le complesse misure introdotte lo scorso anno per permettere uscite anticipate verso la pensione. La stessa legge ha, invece, destinato ulteriori 20 milioni ai Caf per le certificazioni Isee, che faranno salire a circa 150 milioni le risorse pubbliche destinate all’insieme dei centri di assistenza fiscale e poste a carico dell’Inps.
Queste esternalizzazioni di compiti qualificanti e non occasionali sono spesso più costose delle assunzioni di dipendenti pubblici e disperdono capitale umano perché impediscono l’accumulo di conoscenze all’interno della PA. Si impara facendo, ma quando si delega ad altri, sono altri ad imparare. Le esternalizzazioni pongono poi un problema di trasparenza perché è difficile, se non impossibile, ricostruire una contabilità dei soggetti esterni, sapere con esattezza quante persone lavorino su commesse pubbliche e a quali condizioni. Non devono perciò stupire le testimonianze, raccolte dalla stampa, di persone che operano per il settore pubblico pagate meno di 4 euro all’ora, senza ferie, congedi di maternità o malattia, coperture assicurative e previdenziali.
Molti sindacati del pubblico impiego non sembrano preoccupati di questo fenomeno, in parte perché ci sono organizzazioni sindacali ben rappresentate nell’extrapubblico come datrici di lavoro, in parte perché il precariato ai margini del pubblico non tocca i diritti di chi ha già un contratto a tempo indeterminato nella pubblica amministrazione, in parte perché il lavoro convenzionato può diventare bacino di facili consensi per campagne di stabilizzazione. Anche le organizzazioni datoriali se ne disinteressano, perché ci sono non pochi datori di lavoro privati che beneficiano di questo fenomeno. Eppure la stragrande maggioranza delle imprese ne risentono perché un esteso lavoro extrapubblico mina la concorrenza e una pubblica amministrazione inefficiente è una palla al piede per chi vuole investire in Italia.
È interesse di tutti i partiti che oggi si cimentano nella campagna elettorale poter poi operare con una macchina efficiente e dai contorni ben definiti e relativamente contenuti. Lasciare ulteriormente lievitare il lavoro extrapubblico e non investire nel pubblico impiego rischia di consegnarci, alla fine, un settore pubblico non solo più grande e più opaco di prima, ma anche, potenzialmente, eterodiretto.
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